来源丨中国支付清算协会

内容丨《支付体系创新与发展》节选

　　账户是单位和个人进行转账结算和现金存取等资金管理活动的基础，记录着社会资金运动的轨迹。新世纪以来，人民银行逐步构建账户管理法律制度框架，确立了以账户实名制为基础，账户分类管理为手段，人民币银行结算账户管理系统和联网核查公民身份信息系统为技术支撑的账户管理体系。

第一节　建立健全账户管理基础

　　为适应社会经济发展变化的实际需求，人民银行逐步完善账户管理制度框架，扎实推进账户实名制落实，不断丰富账户管理手段，充分发挥账户管理在保护社会公众资金安全、遏制和打击违法犯罪活动、建立健全惩治及预防腐败体系、促进社会信用体系建设等方面的重要作用。

　　一、逐步完善账户管理制度框架

　　（一）不断修订账户管理制度

　　人民银行作为我国银行账户的主管部门，在国家的统一部署下，适应社会经济发展需要，先后制定并组织实施三部账户管理办法。1977年10月，为适应我国计划经济体制向市场经济体制转型需要，人民银行出台《银行账户管理办法》（（77）银会字第82号）。该办法是我国第一份以独立法规形式对银行账户开立和使用进行规范的文件，将银行账户分为基本账户、专用账户和辅助账户三大类。20世纪90年代初，随着市场经济的发展，银行账户管理出现一些新情况，一方面社会对结算账户的使用需求越来越大，另一方面企事业单位多头开户、个别银行机构为拉存款随意为存款人开户的情况也不断出现。为加强账户管理，1994年11月，人民银行印发新的《银行账户管理办法》（银发〔1994〕255号印发），扩大开立银行账户的存款人范围，并调整账户分类方式，将存款账户分为基本存款账户、一般存款账户、专用存款账户和临时存款账户。

　　新世纪初期，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，个体经济、私营经济、外资经济等非公有制经济主体发展迅速，集团化经营开始成为潮流，企业对资金管理的要求更加复杂。社会公众的经济活动日益活跃，个人开立银行账户办理转账等支付结算业务的需求不断增加。与此同时，股份制银行和中小型银行机构不断发展壮大，银行机构之间的竞争日趋激烈。社会经济发展新变化给银行账户管理带来一些问题：一是一些企事业单位利用多头开户逃税、逃债、逃贷和套取现金的现象，扰乱了经济秩序；二是部分行政事业单位利用多头开户转移预算外资金，甚至违反财经纪律私设“小金库”，助长了腐败行为；三是一些不法分子利用伪造的营业执照或身份证件开立虚假账户，进行诈骗、洗钱等违法犯罪活动；四是银行机构为拓展客户，放松对账户的管理，为不法分子利用银行账户从事违法犯罪活动提供了便利。为进一步加强对银行账户的管理、维护经济金融秩序，2003年4月，人民银行在坚持分类管理思路和尊重客户与银行机构间正常经济行为的基础上，突出市场调节作用，重点加强对银行账户秩序的管理，出台《人民币银行结算账户管理办法》并延用至今。

　　总体来看，三部账户管理办法不断弱化行政化管理色彩，逐步关注对账户主体的规范，政府的角色也逐渐从“管家”向“警察”转变，是人民银行贯彻落实国家“简政放权、放管结合、优化服务”精神的具体实践，满足了不同时期社会经济发展的需要。

　　（二）构建层次清晰的账户管理制度框架

　　2003年出台的《人民币银行结算账户管理办法》是现行账户管理制度的核心，具有承上启下的作用。一方面，该办法充分继承既有的、经实践检验行之有效的账户管理规定。例如，继续保留94年账户管理办法中四类账户的分类方式、进一步巩固基本存款账户的统驭地位1等，并结合2000年国务院颁布的《个人存款账户实名制》（中华人民共和国国务院令第285号）相关精神，增加了个人结算账户管理的相关内容。另一方面，该办法适应社会经济发展需要，去粗存精，与时俱进，不断完善账户管理相关要求。例如，在满足客户多样化支付结算需求方面，放宽一般和临时存款账户开户限制，允许单位可以根据实际结算需要开立一般存款账户，也可以根据异地借款、异地临时性经营活动需要在异地开立银行账户；在加强对逃废债务和财政资金的管理方面，要求客户开立临时存款账户和预算单位专用存款账户须核准，开立一般存款账户、专用存款账户、临时存款账户要在其基本存款账户开户登记许可证上进行登记2等；在防控违法犯罪活动方面，明确银行机构审查义务3、“公转私”4的业务范围、现金支取条件等，并新增对伪造变造开户证明文件、违反规定“公转私”等行为的处罚。

　　围绕2003年《人民币银行结算账户管理办法》确立的账户管理规定，人民银行推动出台或修订相关法律、法规，并主导制定了一系列规范性文件，持续推动不同制度层级之间账户管理规定的系统性、统一性和协调性。在法律层面，在《中国人民银行法》赋予的管理职能范围内，在2003年12月修订颁布的《商业银行法》中，增加账户管理的相关规定，进一步明确基本存款账户唯一性等原则；在2006年颁布的《反洗钱法》中，从建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存等方面，进一步呼应并落实账户实名制管理。在法规层面，2007年联合相关部门出台客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存的管理办法，进一步强调账户实名制要求。在规范性文件层面，2005年制定了账户管理办法的实施细则，并根据账户业务发展及不同客户需求，在境外机构人民币银行结算账户管理、同业银行结算账户管理、个人银行账户分类管理、支付账户管理等方面，及时制定出台了相关补充性文件。至此，我国已经逐步构建了层次清晰、内容丰富的账户管理制度框架。

　　二、扎实推进账户实名制落实

　　（一）完善账户实名制管理规定

　　新世纪以前，我国实行的是记名储蓄制度，银行机构为储户开立账户办理存款业务时，既不需要储户持身份证件，也不要求其使用真实姓名，账户名称可以是真名，也可以是假名或代号、代码。这种做法逐渐暴露出一些弊端：一是存款人的合法权益得不到保障。由于存款人不使用实名开立存款账户，一旦存单（折）遗失或损毁需要到银行机构挂失时，由于本人身份证件上的姓名与要求挂失存单（折）上的名称不一致，按照《储蓄管理条例》（中华人民共和国国务院令第107号发布）的规定，银行机构不能受理其挂失请求，极易造成存款人的实际损失。此外，《储蓄管理条例》还规定非实名的定期存单（折）不能办理提前支取，也给存款人带来不便。二是我国人口众多，同名同姓的人很多，因而在一些涉及存单纠纷的诉讼中，司法机关无法辨别存单的归属。三是非实名账户为违法犯罪活动提供了“隐蔽所”。由于银行账户非实名，无法追踪非法资金账户的真正所有人或者实际控制人，给不法分子提供了较大的作案空间。

　　国际上，许多发达国家和地区，包括我国的香港特别行政区，早已实行个人金融账户实名制度，实名制已经成为一种趋势。为解决我国社会经济发展中非实名账户带来的问题，2000年，国务院出台《个人存款账户实名制规定》。随后，人民银行不断拓展账户实名制的管理范畴，不断推动提升账户实名制的法律层级。2003年，《人民币银行结算账户管理办法》明确将单位银行结算账户纳入实名制管理范畴；2006年，《反洗钱法》第一次以国家法律形式正式、全面地确立银行账户实名制；2015年，人民银行出台《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，明确要求支付机构为客户开立支付账户也必须实行实名制管理。

　　（二）明确账户实名制基本要求

　　账户实名制，顾名思义，就是要求客户用真实身份开立和使用各类账户。账户实名制主要包括三方面要求，即开户申请人与身份证件名称的一致性、开户申请人提供身份证件的有效性和开户申请人真实意愿的表达等。直观地说，银行机构和支付机构在落实账户实名制时，必须核验“是否是你的证件”、“你的证件是否有效”、“你是否真的想开立账户”这三个问题。

　　名称的一致性。主要是要求账户名称必须与存款人身份证件上记载的名称保持一致，直观地反映账户和资金归属。相应地，因账户开立和使用而产生的权利、义务和责任由账户名称记载的当事人依法承担。

　　身份证件的有效性。主要包括四个方面要求：一是存款人提供的身份证件必须是法律、行政法规和规章规定的、可以证明本人真实身份的有效证件。不同类型存款人的有效身份证件各不相同，例如，企业的有效身份证件为工商营业执照，中国公民的有效身份证件为居民身份证等。二是存款人提供的身份证件应在有效期内，如果超过身份证件上载明的有效期，则表明该身份证件已失去法律效力，不能作为存款人有效的身份证件。三是存款人提供的身份证件记载信息必须准确，应与本人的真实信息保持一致。四是存款人提供的身份证件必须是真实的，包括证件本身的真实性和证件上记载信息的真实性。

　　真实意愿的表达。主要包含两层涵义：一是存款人同意开户。二是账户实际控制人应当为存款人本人。

　　（三）推进账户实名制具有重要作用

　　实践证明，账户实名制在保护社会公众资金安全、有效遏制和打击违法犯罪活动、建立健全惩治及预防腐败体系、促进社会信用体系建设等方面发挥了重要作用。

　　保护社会公众的合法权益。个人存款账户实名制实施后，存款人在遗失存单（折）时可以行使挂失权，定期存款提前支取也可以顺利办理，减少了因账户匿名或假名造成的经济纠纷。账户实名制使得账户名称能够清晰地反映账户资金归属，增加了经济往来的透明度，有效提高存款账户的安全性，切实保护了存款人的合法权益。

　　遏制和打击违法犯罪活动。账户能够记录与该账户相关的所有资金收付痕迹，不仅包括时间、地点、金额，还包括对方的账户名称、账号，这些信息为司法、公安机关侦查案件、追逃资金、定罪量刑提供了重要线索和依据，是国家执法机关严厉打击不法分子犯罪行为的重要基础，能有效地遏制和打击洗钱犯罪、偷逃骗税、金融诈骗、电信诈骗等违法犯罪活动，切实维护我国正常的经济金融秩序和国家金融安全。

　　推动惩治和预防腐败体系建设。账户实名制有利于遏制腐败分子开立假名、匿名账户，隐藏非法收入，转移非法资产，也有利于防范单位违反财经纪律设立“小金库”、“账外账”，违规提取现金等。

　　促进社会信用体系建设。账户实名制要求银行机构和支付机构严格落实客户身份识别制度，加强对客户账户开立、使用行为的审查约束，从而逐步培养了社会公众使用真实身份信息参与社会经济交往的意识和习惯。

　　三、不断丰富账户管理手段

　　（一）建成账户管理系统

　　在现有账户管理制度框架下，人民银行逐步丰富账户管理的技术支撑手段。2005年6月30日，在全国推广应用人民币银行结算账户管理系统（以下简称账户管理系统），全面提升我国银行结算账户管理水平。账户管理系统根据账户管理制度“量身定制”，其建设运行将我国银行结算账户管理水平提高到一个新的高度，为人民银行监管银行结算账户提供了更为科学有效的电子化管理方式，而且有利于减少人民银行在核准账户时的自由裁量权，是账户管理制度有效实施的重要支撑。

　　支撑以基本存款账户为龙头的单位账户体系。现行账户管理办法明确单位存款人只能开立一个基本存款账户，其他银行结算账户的开立必须以基本存款账户的开立为前提，并且需要向账户管理系统提供已开立的基本存款账户开户要素。因此，银行通过账户管理系统为客户办理其他账户的开立业务时，首先会审核其基本存款账户开立情况，已开立基本存款账户的才可以开立其他账户，否则不予开立。

　　支持账户实名制的有效落实。账户管理系统可以对账户名称与存款人证明文件一致性进行审核，确保账户实名制的落实；可以对存款人证明文件的完整性、合规性进行审核，及时发现伪造、变造开户证明文件违规开立银行结算账户的情形；可以对基本存款账户的唯一性、基本存款账户与一般存款账户开立在同一银行机构等情形进行系统控制，彻底杜绝多头开户现象。

　　提升人民银行账户服务效率。单位存款人跨省申请开立银行结算账户时，账户管理系统会自动向存款人注册地（住所地）进行征询，根据征询情况决定是否予以开户，大大缩短了办理异地开户业务的审核时间，提高了人民银行审核效率。

　　完善人民银行非现场监管手段。账户管理系统通过电子化管理手段，实现对海量账户信息的查询、统计、监测，真正实现银行结算账户的非现场监管，督促银行机构合规开展银行账户业务。此外，通过系统对账户信息的统计、分析，还可以为中央银行执行货币政策、金融稳定提供决策信息。

　　（二）建设联网核查系统

　　2007年之前，银行机构主要依靠人工识别身份证件的真伪，账户实名制落实手段单一、效率较低，亟待通过信息化手段加大对身份证件真实性、有效性核验的力度。2007年6月底，在公安部的大力支持下，人民银行依托公安部人口基础信息数据库，建成运行联网核查公民身份信息系统（以下简称联网核查系统），实现银行机构在线实时辨别客户身份证件真伪，为银行机构切实落实账户实名制提供了一种高效、权威的手段，标志着我国银行账户实名制工作取得突破性进展。

　　联网核查的适用范围主要是法律、法规或部门规章规定需要识别个人身份信息的人民币银行账户业务，以及以账户为基础的其他业务。通过联网核查系统，银行机构可以验证客户出示的身份证件所记载的姓名、身份证号码、照片等信息的真实性。同时，银行机构将区别不同的核查结果，根据相关法规制度规定决定是否继续办理相关银行业务。联网核查系统的建成运行，具有重要的现实意义。一方面，有利于进一步落实银行账户实名制，即联网核查系统为银行机构识别客户身份、辨别身份证件的真伪提供了有效手段，客观上对骗取开立假名账户的行为形成一种威慑、防范作用。另一方面，有利于银行机构更好的履行法定职责。落实账户实名制、识别客户身份是银行机构的一项法定职责。长期以来，由于缺乏有效的手段，银行机构在履行上述法定职责时常常“心有余而力不足”，在一定程度上影响了法律法规的严肃性。联网核查系统的建成运行，不仅促进银行机构更好地履行法定职责，促使其依法、合规经营，也促使银行机构建立健全管理制度、完善内部控制制度、降低经营风险。

　　（三）开展账户实名制专项治理

　　新世纪以来，人民银行始终将账户实名制作为我国一项重要的、基础性金融制度来抓，并先后组织开展多次账户实名制专项治理行动，基本解决存量账户非实名的问题，有力推动账户实名制的全面落实。

　　单位银行结算账户实名制的专项治理。我国对单位银行结算账户实名制的清理核实工作起步较早。早在2005年账户管理系统上线运行时，人民银行就在全国范围组织银行机构对存量单位银行结算账户进行清理核实，要求严格审核每个存量单位账户开户证明文件的真实性和合规性。2009年，人民银行依托联网核查系统组织银行机构开展新一轮单位银行结算账户实名制专项治理行动，重点核实存量单位银行结算账户的法定代表人（单位负责人）及代理人的身份信息真实性，并对其中存在疑义的账户采取限制措施。

　　个人银行账户实名制的专项治理。2011年，人民银行在全国开展存量个人人民币银行存款账户相关身份信息真实性核实，要求银行机构利用联网核查系统，对2007年6月30日（含）前（即联网核查系统投入运行前）开立的所有个人人民币银行账户相关身份信息真实性进行核实。截至2013年底，个人银行账户核实工作全面完成。

　　支付账户实名制的专项治理。为促进支付机构切实履行客户身份核实义务，摸清支付机构支付账户实名制落实情况，贯彻落实网络支付业务管理办法中分类监管措施，2016年4月人民银行组织开展非银行支付机构个人支付账户实名比例核查，对获得互联网支付业务许可且为个人客户开立支付账户的支付机构法人开展核查。2016年9月，人民银行配合打击防范电信网络新型违法犯罪，部署开展存量个人支付账户和单位支付账户的清理核实，要求支付机构对开立了多个个人Ⅲ类支付账户的予以降级或撤并，严格核实单位支付账户客户身份。  

注释：

　　1.即存款人只能开立一个基本存款账户，开立其他账户必须以基本存款账户的开立为前提。

　　2.2005年人民币银行结算账户管理系统建成后，由系统自动实现同一存款人所有单位银行结算账户的归集。

　　3.银行机构需对开户证明文件真实性、合规性和完整性进行审查。

　　4.单位和个体工商户向个人银行结算账户转账。

来源：《支付体系创新与发展》节选