作者：北京大学金融法研究中心 朱子琳

　　摘要

　　网联平台的设立意在解决第三方支付机构直连银行带来的问题，具体理由有三：实现清算透明化、清算集中化和落地备付金集中存管。这些理由看似有道理，实则都存在合法性与合理性的疑问。设立网联平台实现清算透明化侵犯了客户的隐私权，还给支付机构带来过高的转换成本。清算集中化尽管能提高清算效率，但要求统一接入网联平台有行政垄断之嫌，一刀切接入也未必能发挥集中清算的积极效果。备付金集中存管过于严苛，在网联平台建立后更是没有必要。

　　尽管设立网联平台缺乏正当性，但其仍能发挥一定积极作用，包括保障客户资金安全、打破大型支付机构垄断和弥补线上银行卡清算机构的空白。在网联平台已经建立并开始运行的情况下，监管者应适度调整思路，采用更为灵活的监管手段，平衡金融安全与市场发展的双重诉求。

　　关键词：网联平台  支付机构  直连模式  备付金  银行卡清算

　　网联平台，全称是“非银行支付机构网络支付清算平台”，[1]主要处理第三方支付机构发起的网络支付业务。面对第三方支付近年来的迅速发展，央行先后出台了备付金集中存管、建立统一清算平台、二维码支付额度上限等一系列措施，网联平台正是其中的关键一环。根据央行通知，自2018年6月30日起，支付机构处理的非银行账户的网络支付业务应全部通过网联平台处理。[2]目前，网联平台已经接入了300多家商业银行和近百家支付机构。[3]

　　网联平台的设立意在解决第三方支付机构直连银行模式带来的问题。具体而言，监管者给出了三点理由：实现支付清算透明化、支付清算集中化和落地备付金集中存管。自其筹建到运行，网联平台收获了监管者的一路绿灯和舆论的一片叫好。[4]但是，网联平台真的如看起来那样美好吗？本文认为，设立网联平台没有充分的正当性，反而是对第三方支付机构过于严苛的限制。

　　本文的结构如下：第一部分将首先简要介绍网联平台的运作流程与设立背景；第二、三、四部分将分别讨论设立网联平台的三个理由，分析其监管理由以及合法性与合理性；第五部分对网联平台提出建议，最后是一个简短的结论。

　　一、网联平台的运作流程与设立背景

　　（一）网联平台的运作流程

　　网联平台的全称是“非银行支付机构网络支付清算平台”，这个名称分为三个部分：（1）非银行支付机构，简单来说就是通常所说的第三方支付机构，主要提供支付服务，即代客户收取或支付款项。[5]（2）网络支付，指依托网络（如计算机、智能手机）来提供收付款服务。[6]（3）清算平台，是提供清算服务的平台。清算发生在不同银行之间，对跨行交易产生的银行间债权债务定期轧差，结清债权债务。[7]用户使用支付机构消费时会涉及到跨行支付，网联平台要做的正是处理跨行支付产生的资金清算业务。

　　网联平台的运作流程主要有三步。（1）接收并转发指令。网联平台一端对接支付机构，可以直接接收到客户向支付机构发来的支付指令，获知客户对资金转移的需求；另一端对接商业银行，网联记录支付指令后，将该信息转发给对应银行，银行发送支付业务回执。（2）清分。对于跨行支付请求，网联平台记录指令后，逐笔计算交易金额，汇总轧差，得到不同银行的应收应付金额，搞清楚谁该给谁多少钱，谁该向谁要多少钱。（3）资金划拨。在搞清楚资金该怎么转移之后，网联平台便通过央行支付系统，对商业银行开设在央行的清算账户进行借记或贷记，从而拿出应收款，付出应付款，完成资金的实际转移。[8]图一表示了网联平台的运作过程。

图一 网联平台的运作过程

　　（二）网联平台的设立背景

　　网联平台的诞生，是为解决支付机构直连银行模式带来的问题。[9]直连银行，即直接与银行连接，具体可分为两种模式，支付通道模式和虚拟账户模式。由于支付通道模式下，支付机构仅为收付款人提供联通银行的通道，与客户直接通过银行支付没有本质差别，故不在本文的讨论范围内。真正让监管者担心的是虚拟账户模式。

　　虚拟账户模式下，客户可在支付机构开设虚拟账户，[10]即在支付机构系统中设立的账户。开通账户后，客户可以向账户充值，并利用账户余额消费、收付款。[11]客户充值的资金就是通常所说的客户备付金，备付金被支付机构以自己的名义存进银行，并由支付机构向银行发起资金调拨的指令。[12]客户支付时，通过虚拟账户发出指令；支付机构接收指令，并相应调整其在银行的备付金账户余额，完成支付。其支付链条如图二所示。

图二 支付机构参与下的支付链条

图三 无支付机构参与时跨行支付链条

　　若对比客户直接去银行办理跨行支付的支付链条（图三）可以发现，支付机构参与后，支付链条在前端被延长，银行无法直接接收到客户的原始支付指令，而是接收支付机构的指令。正是该情形，带来了直连模式的问题，其中最主要的就是支付机构违规清算。[13]

　　通常认为，清算处理跨行或者跨机构的债权债务关系。[14]例如中国人民银行运行的网上支付跨行清算系统、中国银联和网联平台，它们处理银行发起的跨行支付请求，通过清分轧差、资金划拨完成清算。由此可见，清算业务的特点包括两个：清分轧差、结清银行间债权债务关系。这两个特点在支付机构的支付过程中都有所体现。

　　1．清分轧差

　　支付机构接到大量支付指令，在告知银行如何支付之前，会将多个指令汇总轧差，得到如何划转资金。由于银行无法准确识别每个指令背后的实际交易，从而为支付机构自己将客户指令汇总轧差留下了可能空间。比如，A和B分别从工行向农行转账10元和20元，C从农行向工行转账40元。支付机构在轧差后，得到从农行向工行转账10元，之后分别调整自己在两个银行的备付金余额，完成支付。

　　2．结清银行间债权债务关系

　　在2013年的《支付机构客户备付金存管办法》（以下简称“《存管办法》”）出台前，支付机构处理支付业务没有统一规范，支付机构得以在多个银行开设备付金账户。以A向B跨行转账为例，假定A、B分别有支付宝账户a、b，分别绑定自己的工行卡a1和农行卡b1，且支付宝在工行、农行分别开设了一个备付金账户z1和z2。如图四所示，A告诉支付宝：从我的工行卡a1向B的支付宝账户b转账20元，并且B选择将这20元提现。支付宝操作的过程主要分为三步：（1）告诉银行从a1向某个备付金账户zx转账20元；由于a1和z1都开设在工行，出于同行内转账更为便捷的考虑，支付宝通常会选择转入z1。（2）告诉银行从z1向z2（或其他某个备付金账户）转账20元，或者直接省略这一步。（3）告诉银行从某个备付金账户zx向b1转账20元；同样，考虑到转账效率，支付宝通常会选择从z2向b1转账。

图四 支付机构调整备付金账户余额

　　可以看出，在以上三个步骤中，（1）和（3）一定会被操作，但是（2）有可能被省略。原因在于，支付机构往往在多家银行开设备付金账户，不论客户要求充值、支付还是提现，都是向备付金账户转入或者从备付金账户转出；只要最终能实现客户的需求，支付机构所选择的资金转移方案应当是效率最高而花费最小的。显然，行内转账要比跨行转账更加快捷方便，也省去了手续费。因此，在可能的情况下，支付机构会倾向于将客户的跨行转账需求拆分为行内转账，即省去了从z1到z2的资金转移过程。

　　在没有支付机构参与时，跨行支付清算由跨行支付系统和清算组织完成，正如有学者所指出的，传统清算组织及其搭建的数据传递系统类似于“接线板”，商业银行都与这个接线板连接来完成跨行资金转移。而支付机构参与后，将跨行转账变成行内转账，没有连通接线板也同样实现跨行支付的效果；通过备付金银行内部资金划转，就结清了客户发起跨行支付指令后形成的不同银行间债权债务关系。因此，支付机构实际上发挥着清算的功能。[15]

　　《存管办法》出台后，支付机构原本的操作方式一定程度上被改变。该办法要求支付机构只能通过备付金存管银行办理客户委托的跨行付款业务，以及调整不同备付金合作银行的备付金银行账户头寸。[16]而且每个支付机构的备付金存管银行有且只有一家。[17]因此，在处理客户的跨行付款指令时，支付机构必须将该指令提交存管银行处理，无法自行结清银行间债权债务关系。但是，《存管办法》并没有规定支付机构应当完整地向备付金银行报送客户的原始交易信息，银行仍然不知道支付机构的支付指令背后的实际交易，故支付机构仍然可以在内部完成多个支付指令的清分轧差，发挥清算职能。

　　综上所述，支付机构通过内部清分轧差后调整备付金账户余额，实际上从事着清算业务。而我国的银行卡清算实行准入管理，而支付机构们并没有清算牌照，属于违规清算。因此，建立网联平台作为统一清算平台来改变违规清算的现状，就成了监管者的选择。

　　具体而言，监管者对设立网联平台给出了三点理由：（1）实现资金清算透明化（2）实现资金清算集中化（3）确保客户备付金集中存管制度落地。[18]

　　二、设立理由一：实现资金清算透明化

　　（一）监管理由

　　设立网联平台的第一个理由是实现资金清算透明化，即支付机构处理支付业务时，资金清算过程全部被央行所监管。

　　网联平台成立前，支付机构的内部清算过程不透明，即客户的原始支付指令不为监管者所知，支付机构对如何处理客户指令和使用客户资金有较大自主权，而且这个过程没有直接监督，给支付机构违规操作留下了可能空间，支付机构可能会借此挪用、占用客户资金；如果数额较大，还可能因为资金链断裂而影响众多客户的利益。现实中也的确发生了类似的事件，早在2013至2014年，广州益民、浙江易士和上海畅购就相继被查出挪用客户备付金，并先后被注销了支付业务许可证。[19]

　　网联平台设立后，网联平台取代了支付机构进行清算，从接收客户原始支付指令、到清分轧差、最后通过央行支付系统完成资金划拨，三个环节都能被央行直接监管，因此实现了资金清算透明化，从而避免了支付机构清算和挪用客户资金。

　　看上去，清算透明既安全又合法，简直是皆大欢喜的好办法。但若细加考察就会发现，设立网联平台实现清算透明，不仅存在侵犯客户隐私权的合法性问题，也有过于强调安全而忽视效率的合理性疑问。

　　（二）合法性

　　央行通过网联平台直接掌握了客户的原始支付信息，这是客户的个人金融隐私，属于银行和支付机构履行保密义务的范围；若无法律法规特别规定，其他任何机构和个人无权查询。央行获知该信息于法无据。

　　1．商业银行和支付机构对客户的保密义务

　　客户去银行办理支付业务时，银行对客户负有保密义务，即银行对其基于与客户的信赖关系所知悉的事项应当严格保密，除非法律法规另有规定。《商业银行法》第二十九条明确规定，“为存款人保密”是银行办理个人储蓄存款业务应遵循的基本原则，并且，“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、扣划、冻结，但法律另有规定的除外。”第三十条规定，“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外。”银行保密的范围不仅包括客户的基本信息，如姓名、地址、工作单位等；还包括客户的交易信息，如汇款的对象、数额等。

　　同时，支付机构对客户也负有保密义务。《非银行支付机构网络支付业务管理办法》明确规定，支付机构应当履行客户信息保护责任；除非法律法规另有规定或经客户本人逐项确认，支付机构不得向其他机构或者个人提供客户信息。[20]《非金融机构支付服务管理办法》也规定，支付机构应当依法保守客户的商业秘密，不得对外泄露。[21]

　　商业银行和支付机构对客户的保密义务，都源自于对客户金融隐私权的保护。[22]金融隐私权是隐私权的下位概念，是指金融信息所有人对其所持有的金融信息或者是交易产生的相关信息所享有的支配权或控制权。[23]金融隐私权保护的是金融机构客户的个人隐私，其保护范围既包括权利人的基本身份信息，也包括权利人与金融机构交易的过程中所产生的资金记录、账户信息、消费意向等财务信息。[24]

　　在法律保护上，隐私权规定于我国《侵权责任法》第二条，尽管该法没有明确隐私权的保护范围，但金融机构消费者的隐私应受保护的规定，已经在《商业银行法》、《反洗钱法》、甚至《民法总则》中得到体现。在人民银行发布的《人民银行关银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》中明确规定“对个人金融信息的保护是银行业金融机构的一项法定义务”。根据该通知，个人金融信息是指“银行业金融机构在开展业务时，或通过接入中国人民银行征信系统、支付系统以及其他系统获取、加工和保存的以下个人信息…”，包括个人身份信息、财产信息、账户信息、信用信息、金融交易信息、衍生信息等。因此，对个人金融隐私的保护，应当是隐私权保护的应有之义。

　　当客户通过支付机构支付时，其支付信息应属于金融隐私。一方面，对于支付机构，随着其提供服务的种类日益多元，客户通过支付机构支付的场景也越来越丰富，除了传统的网络购物、线下消费，还包括信用卡还款、水电费缴费、保险理财、买火车票汽车票等，覆盖了生活中支付的方方面面。由此可见，支付机构所接收到的客户原始支付指令，记录着客户的账户信息、交易明细、信用信息，甚至还反映着消费习惯、投资意愿等衍生信息，已经落入个人金融隐私的范畴，若无法律法规的特别规定，支付机构不得将之提供给任何机构或者个人。另一方面，对于商业银行，尽管其无法接收到到客户的原始支付指令，但最终的资金转移还是要通过银行进行，银行因而掌握客户的账户变动信息，包括余额、转账金额等，这些信息都应在银行保密的范围之内。

　　综上所述，基于客户的金融隐私权，商业银行和支付机构都应当履行对客户的保密义务，除非法律法规另有规定，不得向任何单位或者个人提供客户的金融信息。保密义务的例外情况，散见于不同的法律法规，最典型的就是《反洗钱法》。根据该法，商业银行等履行反洗钱义务的机构，应保存客户身份资料和交易记录，并报告大额交易和可疑交易，但并非所有的交易都要报告给央行。此外，根据《征信业管理条例》，依法获得批准的征信机构可在本人同意或法律规定时采集个人信息。但截至目前，只有一家“百行征信有限公司”获得了设立个人征信机构的牌照。[25]

　　2．央行获取客户的交易信息于法无据

　　网联平台可以接收到客户向支付机构发出的原始支付指令，且根据清算透明化，这些数据都会被实时报送到央行。[26]故网联加入后，央行能直接掌握个人、机构的原始交易信息。

　　但是，这些支付信息都是客户的个人金融隐私，属于支付机构和商业银行保密的范围；即便是央行，也无权获知客户的全部交易信息，除非有法律法规的特别规定，如《反洗钱法》，央行才能要求银行依法提供大额交易和可疑交易报告。而网联平台成立后，本来无权获知客户支付信息的央行，却能以清算透明化作为理由，堂而皇之地监管所有交易数据，这显然违背了保密义务的要求，更严重侵犯了客户的隐私权。

　　规定银行对客户的保密义务，原因之一在于防止公权力对个人权利的过分侵夺，只有当公共利益显著高于个人权利时（例如为避免洗钱对社会的危害），才能对保密义务予以免除，且要在法律的框架之下。

　　（三）合理性

　　资金清算透明化，除了合法性存疑外，在合理性上也有问题。清算不透明的主要风险，在于支付机构可能违规操作、挪用客户资金；这源于支付机构可以自主处理客户支付指令，而没有直接监督。因此，最关键的是对不透明的清算过程设立一个监督者，让支付机构处理交易指令不再只是停留于其内部的“秘密”；但这个监督者不是只有网联平台或者央行才能担任。

　　设立网联平台作为监督者，不仅有侵犯隐私权的问题，而且改变了支付机构原有的业务模式，带来过高的转换成本。在虚拟账户模式下，支付机构通过虚拟账户中的预存资金为客户提供余额服务和其他相关服务，其支付过程必然涉及到客户备付金的使用和备付金账户的余额调整。网联平台的设立实际上是要求支付机构必须把指令原封不动的交给银行，支付机构只能是传递指令的通道，没有处理支付业务的主动权。这样做固然足够安全，但却忽视了支付机构十余年的技术和经验积累，没有给支付机构留下自主经营的空间；导致客户用第三方支付和直接去银行没有了本质区别，支付机构开设虚拟账户和余额服务的意义也大大降低。支付机构不仅要放弃已有银行连接通道，在未来也难以继续多年经营的业务模式，转换成本过高。

　　如果央行能退一步，考虑让商业银行来监督，或许同样可以解决问题。

　　商业银行监督，可以要求支付机构向银行发出指令时，必须同步提交客户原始指令以供核对（《存管办法》第三十三条规定银行在必要时可以要求支付机构提交相应证明文件，但并非强制）；如果发现支付机构有违规操作的情况，商业银行可以向央行报告，再由央行介入对支付机构进行调查。同时，支付机构应申请清算牌照。这样做同样能避免支付机构挪用客户资金，而且与网联平台相比主要有两点好处：第一，商业银行对客户负有保密义务，央行无权获知支付信息，避免了客户隐私权被侵犯。第二，没有改变支付机构现有的支付模式。在《存管办法》出台后，跨行支付必须通过存管银行进行，已经让支付机构的指令处理受到了一定限制，只不过由于原始指令尚不可知，仍存在支付机构违规操作的可能。此时让银行介入，核对客户原始支付指令，既保留了支付机构现有的业务模式，又能避免风险，应当是更好的选择。

　　（四）小结

　　综上所述，建立网联平台实现清算透明化在合法性与合理性上都难以成立。在合法性上，央行通过网联平台直接获取了客户的全部交易信息，违反了银行和支付机构的保密义务，侵犯了客户的隐私权。在合理性上，清算不透明的主要问题是支付机构违规操作和客户资金被挪用的风险，对其解决方案应是选择合适的监督者，例如商业银行，既能保障客户的隐私权，又避免支付机构现有业务模式受到过分冲击；而网联平台改变了支付机构的支付模式，带来高昂的转换成本，过分强调安全而未能兼顾效率。因此，设立网联平台实现清算透明化的正当性不足。

　　三、设立理由二：实现资金清算集中化

　　（一）监管理由

　　设立网联平台的第二个原因是实现资金清算的集中化，即通过统一清算平台完成支付机构处理的网络支付业务。

　　网联平台建立前，每家支付机构都在单独处理客户支付指令，清算是分散进行的。分散清算的问题主要有二：其一，银行卡清算组织实行准入规定，但支付机构们没有清算牌照，实为违法清算；其二，分散清算的成本高但效率低。网联平台建立后，清算被集中化到一个机构内，能够解决上述问题。但是，设立网联平台以实现清算集中化，同样存在合法性与合理性的疑问。

　　（二）合法性

　　1．统一接入网联平台有行政垄断之嫌

　　要求接入统一清算平台，原因之一是支付机构没有清算牌照；但支付机构不能清算，不代表只能由网联平台取而代之。

　　由于客户在支付机构注册虚拟账户后，需要绑定银行卡来充值或者支付，支付机构处理的实际上是银行卡线上支付的清算业务。根据国务院在2015年颁布的《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（以下简称“《准入决定》”）规定，银行卡清算市场实行准入管理，从事银行卡清算业务应当取得清算业务许可证，成为银行卡清算机构。[27]据此，支付机构们只有支付牌照，但是没有清算牌照，从事银行卡清算业务超出了其经营范围，应为违法。

　　支付机构不能清算，就应该由依法成立的银行卡清算机构来完成。根据《准入决定》，只要符合相应的设立条件，并按规定向央行提出筹备申请，就有可能获得清算牌照。并且，该决定第三条规定“…（二）银行卡清算机构不得限制发卡机构和收单机构与其他银行卡清算机构展开合作。”肯定了银行卡清算市场应当保持适度竞争。事实上，在国务院颁布该决定后，万事达等卡组织也表示了积极申请牌照的意向。[28]

　　但在央行2017年8月4日下发的《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》中，央行却明确要求“支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理”，且“各银行和支付机构应于…前完成接入网联平台和业务迁移相关准备工作。”直接指定网联平台就是取代支付机构的银行卡清算组织，根本没有给其他清算机构机会。

　　《反垄断法》第三十二条规定，行政机关不得“滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”一方面，站在银行卡清算市场潜在进入者的角度，央行以一纸通知直接塑造清算市场的竞争格局，指定网联平台为第三方支付机构们必须接入的清算组织，排除了潜在进入者处理线上银行卡清算业务的可能，显然是排除限制了竞争。另一方面，站在支付机构们的角度，作为市场主体，选择和谁交易本是正常的竞争权利，但从网联平台的筹建、运行、再到通知全部接入，都是央行在代替支付机构做出选择，并以行政力量强制推行，也有“限定或者变相限定”支付机构交易的嫌疑。因此，统一要求支付机构和银行都接入网联平台，可能构成行政垄断。

　　行政垄断的问题在于，它用行政性的手段，人为偏爱个别企业而排斥其他企业，让本来平等竞争的市场主体具有了不平等的地位，用行政手段代替市场竞争配置资源，从而难以实现市场主体的优胜劣汰和资源的优化配置。[29]诚然，由于银行卡清算业务涉及到众多持卡人和银行业金融机构的利益，对该市场设置门槛本身是合理和必要的。但是，如果监管者的行政手段过分扩展，要求网络支付业务只能接入一家清算机构，就不仅是设了门槛，而且直接把进入市场的门都关上了。监管者指定网联平台作为唯一的清算机构，给予了网联平台独占的市场地位；网联平台没有了其他的竞争者，既没有市场压力促使其改进技术、提高服务的水平和效率，也没有动力降低成本和收费，可能导致用户支付时的速度降低和费用增加，甚至可能限制其他的清算组织进入该市场。实际上，这并非没有可能。中国银联自诞生时起就受到诸多政策保护，在银行卡清算市场一家独大，世贸组织在2012年也裁定银联垄断了中国电子支付业务，违反了WTO原则。[30]政策保护带来的优势地位，不仅让银联的高手续费广为诟病，而且导致其市场敏感性不足，在线支付的技术和服务都跟进迟缓，并屡屡欲“封杀”第三方支付机构，要求清理整治支付机构与银行直连的模式。[31]试想，如果银联的目的真的实现，还会有今天如此便捷的移动支付服务吗？行政手段也许能实现一时整治，但对于支付清算行业的长远发展，市场竞争才是技术和服务不断提高的关键动力所在。

　　因此，央行要求统一接入网联平台有行政垄断的嫌疑，网联平台一家独大不利于支付清算行业的持续发展。

　　2．网联平台不完全符合《准入决定》的要求

　　除了网联平台的成立中行政力量过大之外，网联平台从事的业务也不完全符合《准入决定》的要求。

　　《准入决定》第一条规定“本决定所称银行卡清算业务，是指…，授权发行和受理本银行卡清算机构品牌的银行卡，并为发卡机构和收单机构提供其品牌银行卡的机构间交易处理服务，协助完成资金清算的活动。”可见，银行卡清算机构从事的不仅是资金清算，还包括授权发行和受理自有品牌的银行卡。以银联为例，银联是银行卡清算机构，“银联”和英文名“UnionPay”是银联的清算品牌，银联可以授权银行发行银联卡。

　　而对比网联平台，其并未打算从事授权发行、受理银行卡的业务，在企业信用信息公示系统中，2017年12月刚刚核准成立的“网联清算有限公司”的经营范围显示为“建设和运营全国统一的清算系统； 提供非银行支付机构网络支付业务资金清算；…”并没有任何授权发行和受理银行卡的信息。对比“中国银联股份有限公司”，其经营范围则包括“…管理和经营‘银联’标识，指定银行卡跨行交易业务规范和技术标准；…”。故网联平台的经营范围仅仅针对银行卡资金清算，而没有授权发行或者受理本清算机构品牌的银行卡。因此，网联平台从事的清算业务不完全符合《准入决定》的要求。

　　综上所述，强制接入网联平台有行政垄断的嫌疑，且网联平台在业务范围上也不完全符合银行卡清算组织的准入要求。成立网联平台实现清算集中化缺乏合法性。

　　（三）合理性

　　1．集中清算的两面性

　　清算集中化的另一原因在于，分散清算的成本高且效率低。

　　分散清算时，支付机构要与银行直接建立联系，才能调整备付金账户余额完成支付。因此，每一家支付机构为了获得银行的合作，都要单独与各家银行谈判接口方案、费用等，产生了较多的协商成本。而集中清算时，清算平台作为支付机构与银行的中介，既能分别整合支付机构端和银行端的众多组织，解决平台两端的谈判问题，使两端机构只要接入平台，就能与另一端合作；又能统一标准，减少规则不一致产生的协调成本。[32]因此，集中清算相比分散清算的确成本更低。

　　除了成本高，分散清算的另一个问题是整体效率低。在分散清算时，不同支付机构分别向银行发出支付请求且相互独立，即便依据不同支付机构的指令，银行与银行之间的债权债务关系可以抵销，但是由于清算相互独立，银行还是要一一执行这些支付指令，从而增加了银行间的结算次数和资金占用。举例而言，如图五所示，假定支付宝告诉银行，由其工行备付金账户向农行账户转账20元，工行与农行之间有一次清算。同时，财付通告诉银行，由其农行备付金账户向工行账户转账10元，工行与农行之间又有一次清算。从整体来看，一共发生了2次跨行资金清算，资金占用30元。

图五 网联平台成立前的非集中清算

　　而如果能够有一个集中清算机构，把不同支付机构的支付指令都汇总轧差，就能够得到银行之间资金流转的净额，银行就不需要每一笔指令都执行，而只需要执行债权债务关系抵销之后的指令就可以了。如图六所示，前例中，网联平台加入后，就可以将支付宝与财付通的支付指令相抵销，得到工行向农行支付10元。此时只发生了1次跨行资金清算，资金占用10元，相比较费集中清算效率更高。

图六 网联平台成立后的集中清算

　　因此，从整体来看，集中清算的确可以实现降低成本提高效率。

　　但是，集中清算能带来好的效果，并不代表只能通过网联平台才能实现，任何一家银行卡清算机构都能在一定程度上将原本分散的清算集中起来，从而提高效率。例如，美国的银行卡组织有Visa、MasterCard、美国运通等；还有众多的密码借记卡转接网络，称为EFT（electronic funds transfer）网络，这些组织都有清算功能。与之类似，法国、日本、英国等国家的银行卡清算市场都不只有一家清算组织，而是保持一定竞争状态。几家清算组织互相竞争，也有助于促使服务水平提高。[33]由此可见，集中清算并不意味着只有一家清算机构，适度的竞争状态比垄断更有利于技术进步和效率提升。

　　并且，集中清算降低成本和提升效率的程度，相对于不同的支付机构可能是不一样的，不加区分的一刀切，反而不利于发挥集中清算的积极效果。支付机构分散清算的高成本和低效率，与支付机构数量众多且各自为战有关，特别是许多中小支付机构，与银行谈判能力较弱，提供支付服务的能力范围也有限；对于这些机构，如果能有统一的清算机构来整合，将有助于提升服务效率。但是对于大型支付机构，其本身接入银行数量多，也已经形成了较为完善高效的支付指令处理体系；其加入网联平台后资金处理的效率到底能否真正提升，实际上并不确定。如果都必须接入网联平台，大型支付机构原有银行的支付通道将被迫终止，已有的技术设施和交易安排都会受到影响，甚至带来较高的效率损失。这显然是不合理的。

　　综上所述，集中清算理论上能够降低成本、提高清算效率。但是这一效果并非只有网联平台才能带来，一刀切要求接入反而难以发挥积极效果。

　　2．集中清算的问题

　　网联平台实现了高度的集中清算，也可能带来新的问题。一方面，集中清算也集中了风险。网联平台已经接入300多家商业银行和近百家支付机构，是支付机构开展网络支付业务的中枢，一旦这个中枢出现问题，由其连接的两端主体都会受到影响，进而波及到整个第三方支付行业和客户利益。另一方面，集中清算在支付机构与银行之间多了一道“关卡”，也可能会导致清算费用的增加，并最终转嫁到消费者头上。

　　（四）小结

　　综上所述，建立网联平台以实现资金清算集中化在合法性和合理性上都存在问题。在合法性上，银行卡清算市场实行准入管理，但是监管者却要求支付机构和银行全部接入网联平台，排除了其他竞争者和支付机构们的选择权，有行政垄断之嫌。网联平台也不完全符合银行卡清算业务的要求。在合理性上，集中清算的确有利于降低成本提高效率。但是，这些优势并非只有网联平台才能实现；且集中清算对不同支付机构的效果不同，一刀切要求其接入也不一定有利于实现最好效果。此外，高度的集中清算还可能面临风险集中、收费提高等问题。

　　实际上，清算集中化可以借助其他清算机构实现，即保持银行卡清算市场的适度开放和竞争，允许其他清算组织进入，并由支付机构自主选择是否加入、加入哪个清算组织，如果集中清算的效率更高成本更低，自然会有越来越多的支付机构加入，无需行政力量的过分干预。

　　四、设立理由三：确保客户备付金集中存管制度落地

　　（一）监管理由

　　设立网联平台的第三个原因是确保客户备付金集中存管制度落地。备付金集中存管，即支付机构的客户备付金应统一交存到指定账户，[34]由央行在2016年提出并推进，主要目的是保障客户资金安全和避免支付机构的跨机构清算。[35]

　　具体而言，网联平台对备付金集中存管的作用主要体现在两个方面。

　　一方面，集中存管后需要新的支付模式。根据监管要求，最终将实现全部备付金集中存管，[36]也就是所有备付金都要放在一个专用账户里，支付机构无论要转入还是转出备付金都要经过这个账户，而无法再通过调整备付金余额完成支付。尽管理论上支付机构还是可以在接到客户指令后，向备付金存管账户转入或者转出，但此时多个支付机构都向存管机构发出支付指令，彼此之间的指令又是独立的，就会造成巨大的时间和资金占用，导致分散清算情况下的效率损失。并且如此一来，客户利用支付机构支付，和去银行支付相比不仅没有节省时间，反而因为多经过了一道备付金存管银行而增加了支付的时间，降低了支付效率。因此，备付金集中存管后，简单调整备付金账户余额的办法不再灵验，需要新的支付模式。而如果有一个统一清算平台，就能通过清分轧差，减少跨行清算的次数和资金占用的数量，实现集中清算对效率的提升，适应备付金集中存管的需求。

　　另一方面，网联平台取代支付机构处理支付指令，支付机构只能在网联平台清算后接收结果，丧失了对备付金账户余额调整的自主权，从而降低了支付机构直连银行的动力，促使其主动交存备付金。

　　因此，网联平台是备付金集中存管的必然要求，也能促使支付机构主动交存备付金，故建立网联平台对落实客户备付金集中存管的确可以发挥作用。

　　（二）合法性

　　备付金集中存管的要求和建立网联平台以落地，在合法性上没有问题。

　　（三）合理性

　　网联平台的成立，有助于备付金集中存管的落地。但是，网联平台的设立和现有规制已经足以实现备付金集中存管的目的；而且集中存管的要求本身过于严苛，也并非保障客户资金安全的唯一手段。备付金集中存管实际上并无必要。

　　一方面，网联平台加上现有规制已经足以实现备付金集中存管的目的。备付金集中存管主要是为了取缔支付机构违规清算和保障客户资金安全。网联平台设立后，直连模式已经被取代，清算和资金风险的问题也都得到了解决。一方面，网联平台介入支付机构和商业银行之间，直接代替支付机构处理支付指令，支付机构没有了清算的空间；另一方面，支付业务处理完全透明，支付机构也失去了处理支付业务的自主权，挪用客户资金的可能性被大大降低。考虑到网联平台设立的正当性不足，若能通过商业银行获知原始客户指令、或者其他清算机构介入完成清算，也都能实现解决支付机构违规清算，并避免客户资金被挪用的效果。

　　网联平台直接监管的是支付机构接到客户指令后的支付业务处理，对于支付机构未接到客户支付指令时的资金处理，现有的《存管办法》已经对支付机构使用备付金做出了严格的限制。例如，支付机构只能有一家备付金存管银行，调整不同备付金合作银行的账户余额都要通过存管银行进行。而且备付金银行还对支付机构负有严格的监督义务，还应建立客户备付金核对机制。[37]这些措施让支付机构在存放使用备付金时有章可循，降低了备付金分散存放带来的监管难度，也和统一清算平台共同规范着支付机构对备付金的存管和使用。

　　另一方面，备付金集中存管的要求过于严苛，也并非实现监管目的的唯一手段。

　　同时要求网联平台和备付金集中存管，不仅一定程度上造成监管效果的重复，还会极大限制支付机构的经营自主权。集中存管后，支付机构尽管还能使用交存资金，但是不仅需要委托备付金存管银行办理，还要在当日营业终了前补足收支部分；如果是在节假日使用，还要提前向人民银行书面报告。[38]如此复杂的手续下，支付机构难以自主使用资金；而且网联平台直接取代了支付机构处理支付指令，让支付机构从客户资金的存放、到使用、到划转，都只能被动接受监管者的要求，过分抑制了支付机构的经营主动性。

　　规范支付机构的资金处理，保障客户资金安全，除了集中存管备付金，还可以有很多种方法。对此可以借鉴美国和欧盟的经验。美国法上第三方支付机构一般被界定为货币转移服务商（Money Transmitter），对其的监管核心就是消费者保护，而并非支付机构本身的审慎经营。具体监管要求包括准入门槛、定期向相关机构报告、接受州官员的审计、维持符合要求的最低净资产、维持一定的保证金、只在受限的范围内进行投资等。联邦存款保险公司还会为支付机构及其用户适用“过桥保险”，将存款保险延伸到资金的实际拥有者，保障客户在银行破产时可以取得补偿。欧盟则将第三方支付机构视作电子货币机构，要求其取得营业执照、资本金与自有流动资金保持一定比例、限制将客户资金用于投资、禁止洗钱、要求电子货币机构在所在国央行留存一定比例的资金等。可以看出，这些手段都侧重对支付机构经营的行为监管， 在给予支付机构适当自主权的同时，要求其必须履行对客户备付金的安全保障义务，但并未要求必须集中存管资金。

　　（四）小结

　　因此，尽管网联平台是备付金集中存管后的必然要求，但是网联平台和现有规制已经足以实现备付金集中存管的目的，集中存管过分抑制了支付机构的主动性，实际并无必要。若要实现备付金集中存管的目的，监管者还可以采用更为灵活的思路，平衡资金安全和支付机构正常经营的商业诉求。

　　综上所述，对于监管者给出建立网联平台的三个原因：实现资金清算透明化、资金清算集中化和推动客户备付金集中存管制度落地，尽管网联平台的确都能实现上述目标，但也都存在合法性与合理性的疑问。资金清算透明化侵犯了客户的隐私权，而且改变了支付机构经营模式，转换成本过高；资金清算集中化有行政垄断之嫌，统一接入网联平台不仅未必会提高效率，还可能损害支付清算市场的长远发展；在统一清算平台成立和现有规制已经足以实现监管目的的情况下，备付金集中存管也并无必要。因此，监管者的理由难以自圆其说，网联平台的设立缺乏充分的正当性。

　　五、总结建议

　　设立网联平台尽管在合法性与合理性上存在诸多瑕疵，但仍可发挥一定积极效果。网联平台有助于实现安全，防范风险；打破大型支付机构的垄断；弥补我国线上银行卡清算机构的空白。在网联平台已经逐步运行的情况下，应当更注重发挥其积极作用，处理好其可能带来的问题。

　　（一）网联平台的积极作用

　　1．保障安全防范风险

　　网联平台能够实现资金清算的透明化，资金怎么进、怎么出、怎么转移，都在央行的掌控范围内，可以充分保障客户资金的安全，防止支付机构挪用占用资金。

　　2．打破大型支付机构的垄断

　　在网联平台成立之前，我国的第三方支付市场上，几家大型支付机构处于绝对优势地位。根据有关机构的统计，2017年第二季度，支付宝和财付通在第三方支付行业合计占比达到94.3%，其他二百多家支付机构合计占比不足6%，足见市场寡头垄断格局的稳定。[39]事实上，在直连模式下，大型支付机构凭借其注册用户多，吸收客户备付金多，与银行谈判的筹码更强，因此获得更多银行的合作，业务规模可以覆盖全国甚至海外。但是小型第三方支付机构发展晚客户少，与银行谈判比较困难，也难以获得商户使用的支持，无力构建全国性支付网络。而且，不同支付机构的服务也无法通用。例如，客户在支付时，需要区分支付宝或者微信支付，使用不同的app和二维码；加之两大巨头竞争激烈，在有些场所只能选择其一，带来了较多不便。

　　而网联平台出现后，一端整合所有支付机构，一端整合所有商业银行。支付机构们只要接入网联平台，就能与另一端的商业银行展开合作。中小支付机构们不必再费时费力的与银行一家家的谈判，就能为客户提供支持更多银行卡的支付服务，大型支付机构的垄断地位很可能会受到挑战。并且，无论用户通过哪个支付机构支付，都会被网联平台处理，也使得支付机构可以像银联统一银行卡市场一样，实现“联网通用”。比如只要挂出一个收款码，不论用哪个app扫，都可以完成支付，支付服务将更加方便快捷。

　　3．弥补线上银行卡清算机构的空白

　　网联平台成立前，我国的银行卡清算市场只有中国银联一家清算组织，但主要进行线下清算，线上清算则一直处于空白状态。加之银行卡清算市场事实上缺乏竞争，始终没能出现一个类似于银联的组织来负责银行卡的转接清算。事实上，这也是支付机构们选择直连模式的部分原因。[40]而网联设立后，对银行卡在线支付的交易指令汇总轧差，并加入到央行支付系统完成资金划拨，实际上是银行卡在线支付的清算机构，弥补了线上银行卡清算机构的空白。

　　（二）网联平台的监管建议

　　由于网联平台已经逐步运行，其退出市场的可能性极低，因此还应处理好其可能带来的问题。

　　首先，对于保护客户隐私权，可以考虑对网联平台施加保密义务。央行通过网联平台获取客户的原始支付指令，侵犯用户的个人隐私；因此，可以考虑要求网联平台也履行保密义务，除非有大额交易或者可疑交易，不得将用户的交易数据报送给央行。

　　其次，对于监管支付机构，补上线上银行卡清算的空白固然有必要，但是不应简单以行政手段一刀切。在已经要求全部接入网联平台的情况下，可以考虑差异化监管，区别不同支付机构的服务能力、风险控制水平、操作规范化程度。大型支付机构的规模大，风险内控机制相对完善，可以在接入网联平台后延续已有监督手段；而对于中小型支付机构，由于规模小，技术水平和服务能力可能都有所欠缺，在接入网联平台之后应更关注其实际运作，防止因为业务量增加过大影响服务水平。且网联在运作中应坚持服务于清算业务的初衷，不应过分干预支付机构内部运营。

　　再次，针对集中清算带来的问题，在安全上，网联平台应加强对技术风险的防范；在收费上，网联平台提供的清算服务涉及客户、银行、支付机构的利益，一定程度上具有公共性，应遵守合理定价的义务，而不应以营利为目的，让消费者为增加的成本买单。

　　最后，对于备付金集中存管，网联平台建立后这一措施已经失去了必要性，应当相应调整措施，放开对备付金集中存管的要求，允许支付机构自主存放和使用客户备付金，避免因监管过度阻碍支付机构的正常运营。

　　六、结语

　　面对支付机构在实践中发展出的新模式，监管者看到创新背后的风险、并采取措施防范的良苦用心值得肯定；但采取设立网联平台的手段，重视安全有余，保障效率不足，还存在着合法性与合理性的疑问。好的监管，不应仅停留于消除风险，还应在遵循法治理念的前提下，依据风险程度相机而为，为制度漏洞合理补缺，与市场需求良性互动；而非固守安全一隅，忽视其他问题。我们期待，监管者在日后能有更加科学灵活的方式，更好地为第三方支付行业保驾护航。

　　[1]参见《中国人民银行支付结算司关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》。

　　[2]“网联时代到来！支付宝：8月7日已向网联平台切量”，和讯网，http://news.hexun.com/2017-08-09/190381252.html，2018年1月1日最新访问。

　　[3]“切量大限临近，网联的喜与忧”，凤凰财经，http://finance.ifeng.com/a/20180222/15991854_0.shtml，2018年2月25日最新访问。

　　[4]  如“网联开启线上支付新博弈，第三方支付将洗牌”，腾讯财经，http://stock.qq.com/a/20170407/005414.htm，2018年3月8日最新访问。董俊峰：“打造高效网络支付清算平台”，搜狐财经，http://www.sohu.com/a/216320200_465434，2018年3月8日最新访问。

　　[5]《非金融机构支付服务管理办法》第二条。

　　[6]支付机构提供的支付服务不仅仅有网络支付，还有预付卡发行受理、银行卡收单等。参见《非金融机构支付服务管理办法》第二条、《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第二条。由于本文主要讨论网联平台的规制逻辑，故下文中若无另外说明，都以支付机构从事网络支付为前提展开讨论。

　　[7]清算与结算常常一同提及，结算发生在单个银行系统内，即银行向商户、消费者提供服务时。参见史浩主编：《互联网金融支付》，中国金融出版社2016年版，第18-19页、第24页。

　　[8]“七步！老铁教你如何优雅的谈网联”，移动支付网，http://m.mpaypass.com.cn/news/201706/06092839.html，2018年4月2日最新访问。笔者电话咨询了支付宝客服人员，并得到其确认，网联平台将直接获取客户的支付信息。此外，笔者也参考了跨行清算原理，参见史浩主编：《互联网金融支付》，中国金融出版社2016年版，第18-19页，第37页。

　　[9]《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》第二部分第（一）条第4项。

　　[10]参见史浩主编：《互联网金融支付》，中国金融出版社2016年版，第20页。另可参见《支付宝服务协议》第二条第2项“支付宝账户（或称“账户”）：指您获得支付宝会员号且通过支付宝身份验证后取得的供您使用支付宝服务的支付账户。您取得支付宝账户后，会员号登录名即成为您支付宝账户登录名。除本协议另有约定外，支付宝账户持有人可以使用余额服务。”

　　[11]参见《支付宝服务协议》第二条第2项、第13项。

　　[12]《支付机构客户备付金存管办法》第二条，《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第七条。

　　[13]央行等监管部门曾在多份文件中，认定支付机构在从事跨机构清算服务。如《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》第二部分第（一）条“开展支付机构客户备付金风险和跨机构清算业务整治”。《中国人民银行有关负责人就非银行支付机构客户备付金集中存管有关问题答记者问》第二项“支付机构通过在各商业银行开立的备付金账户办理跨行资金清算，超范围经营，变相行使央行或清算组织的跨行清算职能。”

　　[14]参见苏盼：《非银行支付机构结算与清算业务风险研究》，《金融法苑》总第96辑。史浩主编：《互联网金融支付》，中国金融出版社2016年版，第19页。

　　[15]参见苏盼：《非银行支付机构结算与清算业务风险研究》，《金融法苑》总第96辑。

　　[16]《支付机构客户备付金存管办法》第二十六条。

　　[17]《支付机构客户备付金存管办法》第八条。

　　[18]《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》第二部分第（一）条第4项。

　　[19]  参见中国人民银行支付结算司：《中国支付体系发展报告2016》第59页，中国人民银行官方网站，http://www.pbc.gov.cn/zhifujiesuansi/128525/128545/128646/3343451/index.html，2018年2月25日最新访问。

　　[20]《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第二十条。

　　[21]《非金融机构支付服务管理办法》第三十三条、第三十四条。

　　[22]参见许多奇：《银行保密义务与信息披露的现实冲突和法律整合》，《法学》2007年第6期，第56页。

　　[23]参见谈李荣著：《金融隐私权与信用开放的博弈》，法律出版社2008年版，第63页。

　　[24]参见易涛：《金融隐私权法律保护问题探析》，《科技与法律》2016年第1期，第91-93页。

　　[25]“首张个人征信牌照正式下发，百行征信获牌”，新华网(22.050, 0.02, 0.09%)，http://www.xinhuanet.com/money/2018-02/24/c_129815794.htm，2018年3月2日最新访问。

　　[26]《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》第二部分第（一）条第4项。另可参见赵青：《网联的使命》，载《法人》，http://www.cclpp.com/newsshow.php?cid=5&id=2974，2018年3月7日最新访问。

　　[27]《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（国发〔2015〕22号）第一条。

　　[28]马翠莲：《银行卡清算市场全面放开》，载《上海金融报》，http://www.shfinancialnews.com/xww/2009jrb/node5019/node5036/node5041/userobject1ai146132.html，2018年3月7日最新访问。

　　[29]  参见王晓晔：《行政垄断问题的再思考》，《中国社会科学院研究生院学报》2009年第4期，第57页。

　　[30]王涛峰：“WTO裁定中国银联垄断结算为歧视，违反了WTO原则”，凤凰财经，http://finance.ifeng.com/a/20120717/6770267_0.shtml，2018年4月5日最新访问。

　　[31]  高武：《银联启用新规约束非金融机构，被指角色模糊》，载《上海证券报》，http://finance.people.com.cn/bank/n/2013/0718/c202331-22234859.html，2018年4月5日最后访问。

　　[32]史际春：《银行卡清算市场规制策略》，《中国金融》2016年第19期，第86页。

　　[33]周琼：《从国外银行卡组织的历史与现状看银联发展路径之争》，载《上海金融》2007年第4期，第49-52页。

　　[34] 2016年，央行等监管部门联合提出要“建立支付机构客户备付金集中存管制度”，支付机构应“将客户备付金统一缴存人民银行或符合要求的商业银行”。 2017年1月，央行要求支付机构将客户备付金按比例交存至指定机构的专用存款账户，并在同年12月上调了支付机构集中交存的比例，预计最终实现全部客户备付金的集中存管。参见《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》（银办发〔2017〕10号）、《中国人民银行办公厅关于调整支付机构客户备付金集中交存比例的通知》（银办发〔2017〕248号）。

　　[35]《中国人民银行有关负责人就非银行支付机构客户备付金集中存管有关问题答记者问》第二项。

　　[36]根据现有规定，支付机构的备付金还没有完全实现集中存管，而是有一定比例的备付金存放在指定账户，剩余备付金仍然存放在原有的商业银行账户，故支付机构还是可以保留部分备付金账户，原有的支付模式没有完全被改变。但支付机构应将资金全部统一存管是监管的最终要求，故下文主要讨论完全集中存管的情形。

　　[37]《支付机构客户备付金存管办法》第八条、第二十四条、第三十四条等。

　　[38]《中国人民银行办公厅关于调整支付机构客户备付金集中交存比例的通知》（银办发〔2017〕248号）。

　　[39]“艾瑞报告：移动支付市场份额支付宝微信一升一降”，新浪财经，http://finance.sina.com.cn/money/bank/yhbg/2017-10-13/doc-ifymvuys9081612.shtml，2018年3月7日最新访问。

　　[40]第三方支付产生之初也曾尝试与银联接触，但却被后者拒绝，支付机构们只好另觅出路，直接与银行连接。参见“细数银联支付宝十年恩怨”，新浪财经，http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/20150427/095022051824.shtml，2018年1月20日最新访问。